第２章 横浜市の障害福祉について １　横浜市の障害福祉 （１）横浜市の知的・身体障害者の福祉施策の展開　(地域活動の視点から)　 昭和40年代は、教育委員会が学齢期に達した子の保護者に対し、その子を学校に就学させる義務を猶予または免除する法律が、障害児に適用されていた時代でした。 そのような状況下においても、本市には、数えるほどの知的障害児・者施設しかなく、公設の「ときわ学園」や「さざんか学園」に、就学猶予・免除された子どもたちの一部が通っており、多くは「家族が面倒を見る」というような時代でした。 また、当時障害者施策の責務は都道府県にあり、本市が独自に施策を展開していくことが難しい時代でもありました。 　このような時代の中で、市内で障害児の保護者たちが立ち上がり、障害児の療育・レクリエ−ションや保護者の学習会などを行う「地域訓練会」、成人した障害者の日中活動の場として「地域作業所」を立ち上げて活動を進めました。その後、地域で暮らし続けられる住まいについて、行政と共に検討を重ね、「グループホーム」の制度化へつながっていきます。 これらの活動に対する助成制度創設の要望をいただき、本市としても必要な支援として運営費の助成を開始しました。 そして、この活動の中心にあったのが、重い障害者の家族によって設立された「横浜市在宅障害児援護協会※１」（以下「在援協」といいます。）であり、横浜市は、この在援協に補助を行い、在援協が各訓練会や横浜市障害者地域作業所（以下「地域作業所」といいます。）へ運営費として、助成を行ってきました。 ※１…重い障害のある人の家族によって、1973年(昭和48年)に設立されました。設立当時、障害児の保育活動グループ(地域訓練会)の支援に力を注いでいましたが、その後は地域作業所、障害者地域活動ホームといった日中活動の場を支援しながら、暮らしの場であるグループホームへとその支援の範囲を広げ、総合的に障害児者の地域生活を推進してきました。また、後に「在宅障害児援護協会」から「在宅障害者援護協会」へと、名称を変更しました。その後、社会福祉法人横浜市社会福祉協議会との組織一体化を経て、横浜市社会福祉協議会障害者支援センター（以下「障害者支援センター」といいます。）として、在援協の理念や支援を継承し、活動しています。 （社会福祉法人　横浜市社会福祉協議会のホームページから引用） 当事者の活動が広がる中、その活動場所の確保に苦慮していたことから、運営団体と本市の助成金をもとに、安定的な地域活動の場として「横浜市障害者地域活動ホーム」（以下地活ホーム」といいます。）の建設を開始し、昭和55年から平成６年までの間に、市内で23か所建設しました。 そして、地活ホームの目的は「地域生活の拠点」へと転換していきました。そのような中で、運営委員会の統合や職員体制の一体化等による運営体制の効率化や、地活ホームの機能充実が求められてきたことから、平成７年度から夜間の介助や見守りを行う「ショートステイ事業」等を始めたことで「機能強化」が行われました。25年10月までで、すべての地活ホームに行われ、形を「機能強化型障害者地域活動ホーム」（以下「機能強化型地活ホーム」といいます。）と変えてきました。 　しかし、障害児・者が、自宅での生活から、地域での生活へ転換していく中で、機能強化型地活ホームが地域の拠点として全てを担っていくには、施設や事業の規模が小さいために、非常に困難な状況が発生してきました。 　そこで、この機能強化型の「発展形」として、施設や事業の規模を拡大した地域生活の拠点「社会福祉法人型障害者地域活動ホーム」（以下「社会福祉法人型地活ホーム」といいます。）の設置を平成11年から開始しました。 　この社会福祉法人型地活ホームでは、相談支援事業として専任の職員配置やショートステイの機能など、多彩な機能を備えています。 　平成25年３月には、市内各区１館整備を完了し、地域生活の拠点としての役割を担い、活動を進めています。 　一方、社会福祉法人における通所施設の支援では、重症心身障害者の地域生活を支援するため、昭和61年に、重症心身障害者にとって初めての通所施設を全国に先駆けて整備しました。この取組は、その後の本市における重症心身障害者の生活の姿を大きく変えるものとなりました。 また、平成５年度の知的障害者福祉法改正により、大都市特例が導入され、それまで都道府県が行っていた障害者施策の権限が政令指定都市に移譲されたことにより、本市独自の展開が可能となりました。 それを受けて、社会福祉法人における入所施設の支援では、いち早くユニット化（小舎制）・個室化を導入し、施設生活の質の向上だけでなく、地域生活移行を想定した支援が行えるよう、取組を行ってきました。 （２）横浜市の精神障害者の保健福祉施策の展開 一方で、精神障害については長く医療の対象とされ、福祉の対象とはなっていませんでした。 そうした中で本市においては、全国的な施策展開よりはるかに早期の昭和23年から保健所（当時）に医療社会事業員を配置し、３区に精神衛生相談所を設け、これを発展させて、全区に専任の医療ソーシャルワーカーを配置してきました。医療ソーシャルワーカーが中心となって、家族会の創設やその後の横浜市精神障害者地域作業所（以下「精神障害者地域作業所」といいます。）の設置など、様々な地域活動を展開してきました。57年に初めて２か所の精神障害者地域作業所が開所し、「病院の外」で社会復帰の場所ができました。そして62年、社会復帰施設が初めて法律上位置付けられ、平成元年には初めて精神障害者のための授産施設が市内に設置されるなど、社会復帰のための福祉施設が整備されてきました。また、この頃から県レベルでの当事者活動が開始され、本市の障害者も参加しました。その後、平成11年に精神障害者への地域生活を支援する拠点として、相談支援事業や居場所の提供などのサービスから地域交流まで、様々な機能を備えた、横浜市精神障害者生活支援センター（以下「生活支援センター」といいます。）の設置を開始しました。そして25年３月に市内各区に１館整備が完了しています。平成28年には、アルコール健康障害対策基本法が制定されるなど、地域における依存症対策の推進による依存症者本人やその家族への支援の充実が求められていきます。 今後とも精神障害は「疾病」と「障害」を併せ持っていることに配慮した施策展開が必要です。 【平成21年度以降の横浜市の障害福祉施策】 平成21年４月　第２期障害者プランを策定 平成22年４月　在宅心身障害者手当を廃止し、障害者施策推進協議会等での議論を踏まえて「将来にわたるあんしん施策」を開始 平成22年10月　横浜市障害者後見的支援制度（以下「後見的支援制度」という。）を４区で開始 平成24年４月　第２期障害者プラン改定版を策定、神奈川県から事業者指定業務が移管される 平成24年10月　横浜市障害者虐待防止センターの開設、横浜市多機能型拠点（以下「多機能型拠点」という。）１か所目の開所 平成25年３月　社会福祉法人型地活ホームの18区整備完了、生活支援センターの18区整備完了 平成25年４月　「移動支援施策の再構築」を実施（一部は平成25年10月から実施）、「横浜市における障害者就労施設等からの物品等の調達方針」を年度ごとに作成、横浜市障害者就労支援センター（以下「就労支援センター」という。）の９か所目の開所、横浜市地域療育センター（以下「地域療育センター」という。）の８か所目の開所 平成25年10月　多機能型拠点２か所目の開所 平成27年４月　第３期障害者プランを策定、よこはま障害者共同受注総合センターの開設 平成28年４月　横浜市基幹相談支援センター（以下「基幹相談支援センター」という。）の18区設置 平成29年３月　後見的支援制度の18区展開完了 平成29年４月　多機能型拠点の３か所目の開所 ２　横浜市の各障害者手帳等統計の推移 （１）横浜市の障害者手帳所持者数 横浜市発行の各障害者手帳（身体障害者手帳・愛の手帳（療育手帳）・精神障害者保健福祉手帳）の平成29年３月末時点での所持者数の合計は、約 16万人（横浜市全体人口比で４.28％）となっています。 平成24年の約13万９千人から、現在までに、約２万１千人増加し（増加率約12.9％）、年々所持者数が伸びていることが分かります。 また、障害者手帳所持者数の増加率については、ここ数年２％から４％の間で推移しており、横浜市人口の増加率と比べても大きいことから、障害者手帳所持者の割合が増えてきているといえます。今後も障害者手帳所持者数の割合は増えていくことが推測されます。 （２）障害種別の状況 ア　身体障害者手帳 手帳所持者数は、肢体不自由が最も多く、次いで、内部障害となっております。 また、手帳所持者数は、18歳未満の人数が横ばい、18歳から65歳未満の人数が減少しているのに対して、65歳以上の人数は、年々増加しています。 イ　愛の手帳 29年３月末時点では、24年と比べ、６千人以上増えています。中でも、Ｂ２の手帳を所持している方が、約４千人と、全体の増加数の約65％を占めています。 　 また、全体の所持者数における各年齢の所持者数の割合は、この６年間を通して、ほぼ横ばいとなっています。 ウ　精神障害者保健福祉手帳 身体障害・知的障害・精神障害の３障害の手帳所持者のうち、この５年間でもっとも増加してきているのが、精神障害です。29年３月末時点では、24年と比べ、９千人以上増えており、特に２級が約５千５百人（約1.4倍）増えています。 また、手帳所持者数は、20歳〜65歳未満の人数が大きく増加してきている傾向に対し、20歳未満の人数は、ほぼ横ばい、65歳以上の所持者数は、若干の増加という傾向となっています。 エ　横浜市の難病患者数 平成25年４月に施行された障害者総合支援法では、制度の谷間の無い支援を行うため、障害者の範囲に、新たに難病等を加えました。 このことにより、「難病患者等居宅生活支援事業」の対象疾病（130疾病及び関節リウマチ）にり患している難病患者等で、症状の変動があり身体障害者手帳を取得することができなかった方が、障害福祉サービスを利用できることとなりました。 平成30年３月末現在、358疾病が障害者総合支援法の対象となっています。 今後、障害福祉サービスの推進に当たっては、難病等の患者数も考慮しながら、進めていきます。 （参考）神奈川県特定医療費（指定難病）受給者証所持者数※26年までは特定疾患医療受給者証の所持者数 24年20,898人 25年22,065人 26年23,157人 27年23,469人 28年21,683人 29年25,794人 ３　第２期を踏まえた今後の施策推進の視点 ●障害状況に合わせた支援やライフステージを通じて一貫した支援 　　第２期では、身体・知的・精神の３障害に加えて、難病、発達障害及び高次脳機能障害など、これまでの障害認定基準ではとらえきれない方々のニーズにも対応できるよう、きめ細かな支援を進めてきました。また、「障害児を育てる家族が不安や困難を感じることなく、適した教育を受うけ成長し、本人の自己選択と自己決定ができる生活支援と生活基盤の充実」を図っていくことも計画に位置付け、ライフステージに応じた支援体制の構築を進めてきました。しかし、きめ細かい対応や学齢期における支援が十分に行き届いていない現状があります。　また、地域における社会資源が整いつつあるなかで、障害者が安心して生活し続けていくためには、地域住民の障害に対する理解を進め、見守りや支え合いの仕組くみづくりを進めていくことや、本人が生活における主体性を獲得する力（エンパワメント）を引き出し、高めていくための支援等も必要です。そこで、障害者が地域社会の一員として、誰もが安心して自分らしく健やかに生活していくため、地域福祉保健計画等において、住民相互の共助の取組を推進していきます。その中で、障害者それぞれが抱えている暮らしにくさなどを地域で共有できる場の確保や、障害者が地域活動に参加しやすくなるための環境づくりを進めます。　また、学齢期における相談支援体制の充実や療育・教育との連携強化をはじめ、卒業後企業就労の促進や施設等での福祉的就労の充実など、本人のライフステージを通じて一貫した支しえん援の強化と、自じこ己選択・自己決定のためには、個々の状況に応じた本人の主体性を獲得する力（エンパワメント）への支援が基本という視点を持って、施しさく策に取り組みます。 ●障害者の高齢化・重度化への対応 団塊の世代が75 歳以上の後期高齢者となる「2025 年問題」に象徴されるように、今後ご10数年間で全国的に高齢化が一層進んでいくことが予測されています。横浜市においても、2025 年には、約3.8 人に１人が65歳以上になることが見込まれています。　そのような中なかで、障害者のなかには、比較的早い段階から加齢に伴う諸症状が出現する方がいるといった声が、現場のスタッフから聞こえています。高齢化すると、体力や運動機能の低下及および病気への抵抗力などが弱くなり、新たな病気やけがのリスクも高くなります。それに加えて、日常生活での主な身辺動作や活動及び社会生活への参加などに少しずつ不自由さや困難性が増えてくるため、見守りや介助などの具体的支援が不可欠な状態になります。今こんかい回のアンケートでは、「高齢になった時に、これまでと同じように生活を続けていけるかが不安」といった声が挙がっています。そのため、障害の原因となる疾病の予防及び再発防止の取組や、リハビリテーション等による身体機能の維持など、重度化を予防する観点も踏ふまえておく必要があります。さらに、行動障害や医療的ケア等については、専門的な対応が求められており、「高齢化・重度化」と併せて取り組んでいくことが必要です。それと同時に、障害者本人はもちろんのこと、保護者の高齢化も視野に入れて取り組んでいくことも必要です。これまで支えていた家族の高齢化により、障害者本人が従来通りの生活を続けることが難しくなるといったことが、今後さらに増えていくことが予想されます。これらの問題に対応していくためには、現在の障害者の生活状況を丁寧に把握しながら、家族を含めて地域で生活していくことを支える仕組みの充実が必要です。 ●将来にわたるあんしん施策の継承 第２期では、「将来にわたるあんしん施策」として、@親亡なき後も安心して地域生活が送る仕組くみの構築、A障害者の高齢化・重度ど化かへの対応、B地域生活のためのきめ細かな対応という項目を中心に、様々な取組を推進してきました。しかし、「将来にわたるあんしん施策」の実施から数年を経へた今でも、グループインタビューアンケートからは、親亡なき後の不安の解消が求められている現状があります。　今後も「将来にわたるあんしん施策」で確認された課題については、障害児・者や家族の方などのご意見をいただきながら、継続して取り組んでいく必要があると考えています。また、当事者や家族のニーズをあらゆる場面で継続して把握し、その課題解決に当たっては、「将来にわたるあんしん施策」策定時の視点を継承しながらも、それにとどまらず、広く障害福祉施策全体でとらえ、一体的に進め、様々な施策展開を図っていきます。 ４　前期３年間を踏まえた後期３年間の施策推進の方向性 第３期では、本人のライフステージを通じて一貫した支援の強化と、自己選択・自己決定のためには、個々の状況に応じた本人の主体性を獲得する力ちから（エンパワメント）への支援が基本という視点を持って、施策に取り組んでいます。前期３年間では、第２期の将来にわたるあんしん施策を継承し、「親亡なき後の生活の安心」「障害者の高齢化・重度化への対応」「地域生活のためのきめ細かな対応」の３つの柱の施策を拡充してきました。「親亡なき後の生活の安心」として、後見的支援推進制度どが18区で展開されるようになり、障害児・者が地域で安心して暮らすために必要な、日常生活の見守りや将来の不安に関する相談等を行い、平成29 年12月末現在で、約1,300 人の方が登録をしています。「障害者の高齢化か・重度化への対応」としては、高齢化か・重度化にも対応できるグループホームとして、本市しが独自で看護師等の人員体制を加配し運営しているグループホームを３か所設置していますが、今後拡大するには、運営面での財源等を確保する必要があり、国の動向を見据すえながら、引き続き検討をしていきます。「地域生活のためのきめ細かな対応」として、障害者の社会参加や活動範囲いを広げることを目的として移動情報センターを18区に設置、また安心して受診することができる医療環境の充実に向け、知的専門外来を４病院で開設しました。しかし、前期３年間では、災害対策、計画相談支援の導入、人材確保等の取組が不十分であり、引き続き課題として認識し、その実現に向けた取組を推進します。後期３年間では、30 年４月障害者総合支援法・児童福祉法の一部を改正する法律が施行され、生活と就労に対する支援の一層の充実として、多くの新たなメニューが追加されました。それを受け、障害のある方が、住み慣れた地域で安心して生活することができるよう、高齢化・重度化を見据え、居住支援のための機能を整備し、障害者の生活を地域全体で支える地域生活支し援拠点の構築や、医療的ケア児・者の在宅生活を支えるコーディネータ―の配置ち等、新規に事業化かしていきます。今後も多様化・複雑化かするニーズに応え、障害福祉の充実に向け、「自己選択・自己決定のもと、住み慣れた地域で、安心して、学び・育ち・暮らしていくことができるまち、ヨコハマを目指ざす」を基本目標とし、後期３年間も各取組を着実に進めてまいります。 コラム 横浜市後見的支援を要する障害者支援条例 横浜市では、障害者等の安心を実現することを目的として、平成13年度に「横浜市後見的支援を要する障害者支援条例」を制定しました。この条例では、その目的を達するために市（行政）・市民・当事者がそれぞれの責務を果たすことが必要であるとしています。 　第３期横浜市障害者プランについても、この条例を基本としながら各事業等に取り組み、地域生活を送るうえでの安心の実現を目指します。 条例本文 　（目的） 第１条　この条例は、障害者に対する支援のうち特に後見的支援を要する障害者に対する支援に関し、横浜市（以下「市」という。）及び市民の責務を明らかにするとともに、市が行う施策の基本的事項を定めることにより、後見的支援を要する障害者が地域において安心して生活を営むことができる環境づくりを推進し、もって障害者及びその養護に当たる親等の安心を実現することを目的とする。 　（定義） 第２条　この条例において「障害者」とは、障害者基本法（昭和45年法律第84号）第２条に規定する障害者をいう。 ２　この条例において「後見的支援を要する障害者」とは、現に福祉サービス等を選択して利用することができないため、生活を営むことが困難である市内在住の障害者であって、親等がいない、又は親等が養護を行うことができないものをいう。 　（市の責務） 第３条　市は、第１条の目的を達成するため、後見的支援を要する障害者に対する支援施策を講ずるものとする。 　（市民の責務） 第４条　市民は、ともに生活する地域社会の一員として、後見的支援を要する障害者が安心して生活を営むことができるように協力するものとする。 　（自ら生活を営む努力） 第５条　後見的支援を要する障害者は、必要な支援を受けながら、地域において自ら生活を営むことに努めるものとする。 　（市の支援施策） 第６条　市が実施する後見的支援を要する障害者に対する支援施策は、次のとおりとする。 (1)　後見的支援を要する障害者の生活に関する相談を受け、及び助言、指導等を行うこと。 (2)　民法(明治29年法律第89号)の規定による後見開始、保佐開始又は補助開始の審判の請求を行うために必要な支援を行うこと。 (3)　後見的支援を要する障害者が地域において生活を営むための場及び費用の確保を行うこと。 (4)　後見的支援を要する障害者が保有する資産の保全又は活用のための助言、あっせん等を行うこと。 (5)　現に障害者を養護している市内在住の親等を対象として、後見的支援を要する障害者に対する支援に関する相談を受け、及び助言、指導等を行うこと。 (6)　その他後見的支援を要する障害者に必要な支援を行うこと。 第７条及び第８条　省略 コラム 障害の表記について 「障害」という言葉については、他にも「障がい」とひらがなでの表記や「障碍」という文字での表記といった例が見られます。過去の経緯を見ると、「障害」という表記は、昭和24年の身体障害者福祉法の制定によって使われるようになったものです。それまでは「障害」、「障礙（碍）」という表記がそれぞれ使われていましたが、「礙（碍）」という字が当用漢字の使用制限によって法律では使えなくなったことにより、「障礙」と意味が同じ「障害」という語が採用されたものです。　今回の第3期障害者プラン策定に関わるパブリックコメントでも、少数ですが「障害」の表記に関するご意見をいただきました。それらのご意見も踏まえ 、表記について検討をして参りましたが、第２期策定時に「そこだけ変えて も意味がない」や「漢字や平仮名ということではなく、障害という言葉自体が受け入れられるかどうか」といったご意見が多数あったという経過や、現時点では市民の方々から変えるべきとのご意見が少ないことを踏まえ、引き続き第３期においても、これまでどおりの「障害」という表記で統一し、その表記に影響されることなく、施策を着実に進めていくこととしました。しかし、今後も国の動向なども踏まえ、引き続き皆さんと話し合っていきたいと考えています。